它意味着，一个授权规范可能同时也是一条设定责任的规范。
综上，英国当时的制度现实是：政府通过征收或规划限制私人土地开发，都须赔付因此丧失的土地潜在开发价值。[21]Supra note 9，at 7. [22]Ibid.，at 11. [23]Ibid.，at 5. [24]Ibid., at 12. [25]Ibid., at 9. [26]Ibid.，at 17-18. [27]Ibid.，at 17-18. [28]Ibid.，at 14—15. [29]Charles Haar, hand Planning in a Free Society, Harvard University Press, 1951，p.99. [30]Supra note 9，at 15. [31]Ibid.，at 16. [32]Ibid.，at 19，21. [33]Ibid.，at 20—21. [34]Ibid.，at 22. [35]Ibid.，at 26—27. [36]Ibid.，at 24. [37]中文介绍可见(美)约翰?亨利?梅利曼：所有权与地产权，赵萃萃译，《比较法研究》2011年第3期，页147-160. [38]Supra note 9, at 154. [39]Ibid.，at 155. [40]Ibid.，at 155. [41]Ibid.，at 155—156. [42]Ibid.，at 32, 34-35. [43]Ibid.，at 33. [44]Ibid.，at 30, 32, 47, 77. [45]Ibid.，at 41. [46]考虑到英国历史上存在为私人目的的征地，这一建议或可视作传统的延续。
[[52]]再次，直接收费即土地增值税（levy）。1918年，英国战后重建部组织调研如何避免征地成本过高，形成《斯科特报告》（Scott Report）指出：征地补偿主观标准含有高度投机性的价值要素（highly speculative elements of value），不利于政府以较低成本取得私有土地。由于起草该报告的专家委员会主席是厄斯瓦特法官（Augustus Uthwatt），故称《厄斯瓦特报告》（以下简称报告）。但为了与对话的主要文献保持一致，本文采用土地发展权。首先，让国家以所有者身份管理和推动国土开发，无疑会重蹈报告最早放弃所有权国有化所力图避免的覆辙，即行政系统的繁复。
三、英国土地发展权与土地增值收益分配制度对中国问题的启示 （1）清理两个概念：土地发展权国有化与土地增值收益 如前所述，中英两国共享相同的土地发展权概念，即改变土地利用现状的权利。[[20]] 只有在此基础上，我们才能深刻理解《厄斯瓦特报告》的问题意识。[8]再如，西部地区矿产资源丰富，对西部的能源开发呈现一片勃勃生机，但由于利益分配机制没有理顺，中央政府、矿产企业、西部与东部地方政府之间存在多重利益诉求，一方面是一些地方无序开发，另一方面是生态补偿机制未能依法合理构建，造成了资源严重浪费和环境极度恶化。
目前许多欠发达地区在发展过程中，都有急功近利的思想，他们长期忽视制度缺陷及其带来的发展障碍，忽视对基本制度框架的软投资，只注重那些能够带来短期增长效应的硬投资，甚至不惜以立法的方式来保护这种短期效应，结果在旧制度框架下，市场经济得不到顺利运行，经济发展常常陷入困境。这种地方利益表达主体和方式在涉及不同区域利益主体时，自然会表现出难以兼顾各方利益的局限性。美国通过出台有利于欠发达地区经济开发的法律法规，来对各种经济加以规范和控制，保证了再开发过程中自由公平竞争的环境，如早期西部大开发的《宅地法》《田纳西流域开发法》等，之后的《土地再开发法》《经济机会均等法》等，使欠发达地区的开发走上了法制化的轨道，其结果既保护了欠发达地区的资源和环境，也维护了欠发达地区的利益，同时协调了欠发达地区与发达地区的相互关系，并在200多年的开发和发展中保持了政策的规范性、稳定性和连续性，保证了欠发达地区的成功开发。欠发达地区与发达地区的利益冲突问题已经引起了各国、各地区的重视，区域之间引发的重复建设、争夺资源和市场的无序竞争、再度污染等问题已经严重阻碍了欠发达地区的经济发展。
不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。欠发达地区乃至发展中国家面对先发展起来的经济发达省份和发达国家，在自身的发展过程中如何做到既能够有效利用包括立法在内的各种手段以维护自身的正当利益，又要破除地方保护主义，实乃一个地区一个国家甚至全世界经济社会发展的重大问题。
欠发达地区的利益问题，来自不同的两个方面。但是任何一个先发展起来的国家或者地区都不希望欠发达国家和地区重蹈自己破坏和牺牲资源的发展之路，都希望欠发达地区与自己同样维护世界和平、维护生态安全，希望WTO规则、国家法律对各方利益予以平等保护。[11]利益的充分表达是立法的前提和基础。作者简介：肖萍（1965-），女，江西吉安人，南昌大学立法研究中心研究员、法学院教授、博士生导师。
尤其是在当下地方立法权扩容的背景下，防止地方立法私自扩权，防范地方党委、地方政府借助手中的地方立法权强化地方保护主义和地方利益十分必要。立法游说是各方表达自己意见的方式，是民主决策过程的重要组成部分。从这些文化资 源争夺战可以看出，多数热衷于名人故里争夺的地方大多属于经济欠发达地区，而经济利益博弈正是名人故里之争的原动力，名人故里之争实质上是利益驱动下资源经济的博弈。[13]参见董海峰等：《立法活动中的利益表达机制研究》，载《政府法制研究》2012年第1期，第3-9页。
欠发达地区利益的立法表达，在国家层面，由于国家立法更多的是考虑均衡，是兼顾发达地区和欠发达地区的立法，是各方利益博弈的结果。中国是一个区域发展极不平衡的发展中大国。
但利益问题始终是一个重大的现实问题和严肃的理论问题。[11]董海峰等：《立法活动中的利益表达机制研究》，载《政府法制研究》2012年第1期，第3页。
[16][英]哈特：《法律的概念》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第164页。[17]在多元化的利益面前，无论是谁，无论什么地区，通过立法包括地方立法维护自身的合法权益是正当合理的。文章来源：《法学论坛》2016年第1期。这些冲突可能来自不同的利益集团，也可能来自不同的区域。[21]王春业：《区域合作背景下地方联合立法研究》，中国经济出版社2014年版，第7页。(4)污染企业相继进入，破坏了欠发达地区的生态环境，癌症村几乎都出现在欠发达地区。
二是在发达地区对环境保护工作日益重视的情况下，利用欠发达地区招商引资的迫切心情，把污染企业向欠发达地区转移，以牺牲欠发达地区生态环境的代价来换取他们的利润。从长远来看，也损害了地方的局部利益，更有甚者，它加速了区域经济的不平衡。
但发达地区向欠发达地区转移的产业主要是劳动密集型产业和资源密集型产业，这些产业最大的特点是能耗高、污染大。因而，发达地区势必只想享受他人保护耕地的好处，而不愿承担耕地保护的责任。
但发达与欠发达地区在耕地保护上的利益冲突明显。游说的背后是各个利益集团的驱动，游说的目的主要是为了影响一国立法和公共决策。
有利益冲突就容易产生地方保护主义。要想开发欠发达地区，维护欠发达地区的正当权益，必须采取一些超常规措施来缓解区位劣势和市场劣势，需要协调区域间的利益冲突，促进欠发达地区的经济发展。[4]参见陈俊：《区域一体化进程中的地方立法协调机制研究》，法律出版社2013年版，第156页。如在区域发展过程中，无论是发达地区还是欠发达地区，也无论是长三角、珠三角、京津冀，还是东三省、中部地区或是西部地区，有一个共性问题就是区域内各地道路交通建设方面的立法规定各异。
之所以会影响到地方立法，其原因在于我国的地方立法大多数是政府主导、政府提请、政府起草，其意志自然会直接影响到立法。但长期以来我国在欠发达地区的开发过程中并未构建欠发达地区的法律框架体系，没有形成依法开发的环境。
由于发展先后的问题，就出现了在深圳市管辖的水流段，污染少，水质好。对欠发达地区而言，一是欠发达地区为了发展本地经济，拒绝外来商品和服务，其结果往往是同样遭到发达地区的限制和保护，使本就落后的商品和服务业遭受更大打击。
为此，笔者建议，涉及到区域发展的共性问题时，各地应该加强协调，尤其是立法协调，最好从立项开始就充分酝酿，构建区域立法提案、起草、审议、公布的有效机制，搭建区域合作的法治平台，从根本上消除地区壁垒，创造和谐的区域法制环境，实现区域间共同利益的法制统一。从本质上看，利益来源于对资源的控制，利益的大小取决于对资源控制的多少，这些资源包括自然资源、文化资源、人力资源、信息资源等。
[15]尽管2004年实施的《中华人民共和国行政许可法》第15条第二款明确规定：地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。[6]杨炼：《立法过程中的利益衡量研究》，法律出版社2010年版，第2页。对此，我们一方面应该在国家层面尽早出台有关产业转移的专项立法，规范产业转移的原则和违法转移的责任，另一方面，应该在区域之间通过地方立法，明确转移的具体制度和程序，做到科学承接产业转移，切实防范污染转移，最终解决区际发展和代际发展带来的困惑。
再如，在国际层面，发达国家主导签订了TRIPS协议，使其成为WTO国际贸易体系下的一揽子协议之一。我国立法中的地方保护主义起始于行政执法中的地方保护主义。
从某种意义上讲，开发欠发达地区的过程，就是制度创新的过程。[1]在人类社会漫长的发展过程中，利益追求贯彻始终。
此外，在利益表达方式上，还应该明确立法游说活动的正当性，允许地方为了表达地方利益而开展立法游说活动。应该看到，地方之间的利益并非简单的对立关系，要避免地方保护主义，防止地方之间的恶性竞争，同样需要加强地方之间的沟通与合作，需要合理界定地方立法权限，这是防止地方保护主义，实现地方正当利益的有效途径。
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